Kas heategevusel on piirid? ehk Välismaa mittetulundusühingute ebavõrdsest kohtlemisest Eestis. Erki Uustalu
Väljaanne : jaanuar (nr 1)

27. novembril 2008 andis Euroopa Komisjon teada järjekordsest rikkumismenetlusest Eesti vastu (pressiteade IP/08/1818), paludes Eestil lõpetada välismaiste mittetulundusühingute ebavõrdne kohtlemine.

Vastuolu Euroopa õigusega seisneb eelkõige selles, et tulumaksuseaduse §-id 27 ja 49 tagavad residendist füüsilistele ning juriidilistele isikutele maksusoodustuse Vabariigi Valitsuse nimekirja kantud residendist mittetulundusühingutele ning sihtasutustele tehtavate annetuste ning kingituste osas. See maksusoodustus aga ei laiene mitteresidendist mittetulundusühingutele ning sihtasutustele tehtavatele samalaadsetele kingitustele ja annetustele.[1]

Soodustingimustel annetuse saajate nimekiri ei piirdu iseenesest vaid mittetulundusühingute ega sihtasutustega, vaid hõlmab ka kirikuid, ametiühinguid, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusi, avalik-õiguslikke ülikoole ja erakondi, kuid seejuures samuti ainult Eesti residente.[2]

Euroopa Komisjon on leidnud, et selline erinev kohtlemine on vastuolus nii Euroopa Ühenduse asutamislepingus sätestatud kapitali vaba liikumise põhimõtte kui ka asutamisvabaduse põhimõttega ning juhul kui Eesti ei vasta Euroopa Komisjoni põhjendatud arvamusele kahe kuu jooksul rahuldavalt, võib Komisjon suunata asja Euroopa Kohtusse.

Senised Euroopa Kohtu ette toodud sarnased juhtumid

Võimalikku tagajärge võib ennustada kahe Euroopa Kohtusse jõudnud asja baasil, kus on välismaistele mittetulundusühingutele tehtud väljamaksete maksustamist käsitletud. Esimene neist on 14. septembril 2006 tehtud Euroopa Kohtu lahend asjas C-386/04 (Centro di Musicologia Walter Stauffer) ning teine Euroopa Kohtu kohtujuristi arvamus asjas C-318/07 (Hein Persche).[3]

Stauffer'i lahend (C-386/04) puudutab Itaalias registreeritud mittetulundusühingut, kellel oli Saksamaal kinnisvara. Mittetulundusühing oli loodud heategevuslikul eesmärgil muusikateadusega tegelemiseks ning ta andis muuhulgas välja stipendiume Šveitsi tudengitele Itaalias õppimiseks. Mittetulundusühingul puudus Saksamaal igasugune aktiivne tegevus, kuid ta sai kinnisvara väljaüürimisest passiivselt renditulu. Mingeid muid seoseid Saksamaaga sellel ühingul ei olnud. Saksamaa tulumaksuseaduse kohaselt on mitteresidendist isiku poolt Saksamaalt saadud renditulu Saksamaal maksustatav, mistõttu pidi ka Itaalia mittetulundusühing renditulult tulumaksu maksma.

Stauffer tõstatas küsimuse, kas selline olukord, kus ei maksustata Saksamaal registreeritud mittetulundusühinguid saadud renditulu osas, kuid teistes Euroopa Liidu riikides registreeritud mittetulundusühinguid maksustatakse, on ikka kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingus sätestatud asutamisvabaduse, teenuste ja kapitali vaba liikumise põhimõtetega.

Persche kohtuasi (C-318/07) puudutab omakorda Saksamaa residendist füüsilist isikut, kes soovis oma 2003. aasta tulust arvata maha Portugalis asuvale mittetulundusühingule (hooldekodu) tehtud mitterahalise annetuse. Saksa maksuhaldur ei lubanud mahaarvamisi teha, kuna Saksamaa seaduse kohaselt on annetused mahaarvatavad ainult siis, kui annetuse saaja on Saksamaa residendist mittetulundusühing.

Persche asja puhul tõstatas Saksamaa kõrgem maksukohus (Bundesfinanzhof) küsimuse, kas kapitali vaba liikumise rakendamise põhimõtte rakendumine sõltub ka sellest, et annetus tehakse mitterahalises vormis ning kas Saksamaa võib residendist füüsilistele isikutele võimaldatud maksusoodustuse (annetuste tulumaksust mahaarvamise) siduda tingimusega, et annetuse saaja peab olema asutatud Saksamaa seaduste alusel. Kuna küsimus puudutas Euroopa õiguse tõlgendamist, pöördus Bundesfinanzhof oma küsimustega Euroopa Kohtu poole eelotsuse saamiseks.

Kohtujurist asus Persche asjas arvamusele, et kapitali vaba liikumise põhimõtte rakendamine ei puuduta üksnes investeerimist, ka annetamine on selle vabadusega hõlmatud. Samuti on asja otsustamise seisukohast ebaoluline, kas annetusi tehakse rahalises või mitterahalises vormis.[4]

Mõlema asja puhul proovis Saksamaa maksuhaldur ebavõrdset kohtlemist õigustada väitega, et residendist ning mitteresidendist mittetulundusühingud ei ole samas olukorras, kuna Saksamaal registreeritud mittetulundusühingutel on lähedasem seos Saksamaaga. Saksamaa residendist mittetulundusühingud nimelt mängivad olulist rolli Saksamaa ühiskondlikus elus, võttes enda peale kohustusi, mida muidu tuleks toetada riigi või kohalike omavalitsuste eelarvetest.

Seda argumentatsiooni ei pidanud Euroopa Kohus Stauffer'i lahendi puhul ega ka kohtujurist Persche asjas piisavaks õigustuseks, kuna Saksamaa seadused ei näinud ette tingimust, et Saksamaal registreeritud mittetulundusühingute tegevus peaks tingimata olema seotud kitsalt Saksamaaga ning „avalikes huvides tegutsemine“ viitaks vaid heategevusprojektide läbiviimisele ainult Saksamaal. Olukorras, kus mitteresidendist ning residendist mittetulundusühingud võivad tegutseda samaväärsete eesmärkide nimel (st nende tegevus võib olla suunatud ka väljapoole Saksamaad), peaks eeldama ka, et neid koheldakse võrdväärselt.

Teine peamine vaidlusobjekt puudutas seda, kas välisriigis registreeritud mittetulundusühinguid tuleks automaatselt kohelda samuti kui sihtriigi enda mittetulundusühinguid. Stauffer'i lahendis kinnitas kohus, et tegemist on liikmesriikide diskretsiooniga otsustada, mida pidada avalikes huvides heategevuslikul eesmärgil tegutsemiseks, kuid diskretsiooni tuleb rakendada kooskõlas Euroopa Ühenduse õigusaktidega. Liikmesriikide arusaamad heategevuslikel eesmärkidel tegutsevatest mittetulundusühingutest võivad olla erinevad, mistõttu välisriikides registreeritud mittetulundusühingud ei pruugi tingimata vastata teistes liikmesriikides mittetulundusühingutele esitatavatele nõuetele. Samas kui juriidilisele isikule on tagatud mittetulunduslik staatus ühe liikmesriigi poolt ning ta vastab samuti teises liikmesriigis mittetulundusühingutele seatud nõuetele, ei tohiks teda kohelda allikariigis teistmoodi ainult seetõttu, et ta on mitteresident ehk registreeritud teises liikmesriigis.

Kokkuvõtteks võib öelda - kohus leidis taas, et isikute võrdlemisel tuleks võtta aluseks objektiivsed kriteeriumid (st nende tegevuse olemus ning eesmärgid), mitte aga subjektiivsed kriteeriumid (millise riigi seaduste alusel on isik oma õigusvõime omandanud).

Kolmas diskussiooniobjekt puudutas maksuseaduste tõhusat järelevalvet. Saksamaa proovis nimelt ebavõrdset kohtlemist õigustada sellega, et tal puudub võimalus kontrollida, kas Itaalia või Portugali mittetulundusühingud on sarnases olukorras Saksamaa mittetulundusühingutega. Kohus Stauffer'i lahendis kui ka kohtujurist Persche lahendis viitasid, et hoolimata sellest, et piiriülestes olukordades võib tõendamiskoormus olla raskem, tuleks siiski anda maksumaksjatele võimalus seda tõendada. Asjaolu, et välismaiste mittetulundusühingute puhul on informatsiooni keerulisem kätte saada, on puhtalt administratiivset laadi ega ole piisav õigustus, piiramaks maksuvabastust ainult kodumaistele mittetulundusühingutele. Saksamaa õigusakte võis lugeda seega ebaproportsionaalselt rangeks, kuna mahaarvamisõigust piirati, andmata maksumaksjale võimalust tõendada, et annetust saav välismaine mittetulundusühing on sarnases olukorras kodumaise mittetulundusühinguga.

Mis puudutab järelevalve tõhusust, siis rakendub liikmesriikide suhtes lisaks veel informatsioonivahetuse direktiiv 77/799/EMÜ, mis võimaldab liikmesriikidel omavahel informatsiooni vahetada, et kontrollida, kas isik vastab maksuvabastuse rakendamiseks vajalikele eeltingimustele. Persche lahendis kinnitas kohtujurist siiski, et maksuhaldur ei ole kohustatud esmajärjekorras kasutama tingimata direktiivi 77/799/EMÜ, et teises liikmesriigis fakte kontrollida, vaid neid fakte võib nõuda maksumaksjalt endalt. Samas peaks maksuhaldur arvestama sellega, et kui tõendamine tooks maksumaksjale kaasa ebaproportsionaalseid takistusi, peaks ta proovima ka ise informatsiooni kätte saada direktiivi või maksulepingu alusel.

Euroopa Kohus Stauffer'i asjas ning ka kohtujurist Persche asjas leidsid, et olukord, kus maksusoodustus on tagatud ainult residendist mittetulundusühingutele, kuid mitte teistes liikmesriikides registreeritud mittetulundusühingutele, on vastuolus kapitali vaba liikumise põhimõttega. Samuti on nimetatud põhimõttega vastuolus piirang, mis takistab Saksamaa residentidel tegemast annetusi välismaistele institutsioonidele.

Eestit puudutav rikkumismenetlus

Komisjoni pressiteates on esimese kitsaskohana toodud välja Eesti tulumaksuseaduse sätete vastuolu Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 43 toodud asutamisvabaduse põhimõttega. Asutamisvabadusele viitamine on vähemalt autori jaoks mõnevõrra üllatav. On kaheldav, kas maksumaksja saaks tugineda asutamisvabadusele ainuüksi seetõttu, et tegutsedes oma koduriigis, puudub tal võimalus saada osa teises liikmesriigis rakenduvatest maksusoodustustest. Asutamisvabaduse rakendumine peaks eeldama teatud samme oma kohaloleku loomiseks, nt püsiva aktiivse tegevuse olemasolu sihtriigis.[5] Seega saaks asutamisvabadust puudutavast argumendist aru, juhul kui välismaisel mittetulundusühingul oleks Eestis juba olemas kohalolek (nt püsiv tegevuskoht), mida tal ei õnnestuks Vabariigi Valitsuse nimekirja kanda. Siis võiks tõstatada küsimuse asutamisvabaduse piiramisest ettevõtlusvormi valikuvabaduse piiramise kaudu (sedavõrd, kuivõrd mittetulundusühing ettevõtlusega üldse saab tegutseda).[6]

Asutamisvabaduse põhimõtte rakendamise küsitavus tõusetuks samuti, kui vaadata Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 48 lõiget 2, mis justkui välistaks asutamisvabaduse põhimõtete rakendamise mittetulunduslike ühenduste osas. Stauffer'i kohtulahendis selle küsimuse lahkamiseni ei jõutud, sest maksumaksja tegevust puudutavad faktilised asjaolud ei andnud asutamisvabaduse rakendamiseks alust, st Itaalia mittetulundusühingul puudus Saksamaaga otsene seos (aktiivne tegutsemine Saksamaa pinnal).[7] Kuna erinevalt Stauffer'i lahendist ei ole Eesti vastu algatatud rikkumismenetlus seotud kindla faktilise asjaoluga, vaid tulumaksuseaduse sätete vastuoluga üldisemas plaanis, võib sellele küsimusele kohtu poolt vastuse andmine isegi vajalikuks kujuneda.

Teise kitsaskohana on komisjoni pressiteates toodud välja Eesti tulumaksuseaduse sätete vastuolu kapitali vaba liikumise põhimõtetega. Erinevalt asutamisvabaduse põhimõtte rakendamisest ei paista kapitali vaba liikumise sätte rakendamine olevat piiratud vaid tulunduslike või ettevõtlusega tegelevate isikute osas. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 56 viitab sellele, et üldjuhul on igasugused piirangud kapitali vabale liikumisele keelatud.

Eelpool kirjeldatud kohtulahendite valguses paistab Eesti tulumaksuseaduse puhul suhteliselt selge olevat, et samasugustel eesmärkidel tegutsevaid residendist ning mitteresidendist mittetulundusühinguid koheldakse erinevalt.

Tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ning sihtasutuste registrisse kantakse ainult Eesti residendist isikuid ning välismaiseid mittetulundusühinguid nimekirja ei kanta, isegi kui nad tegutsevad residendist mittetulundusühingutega täpselt samasuguste avalike huvide nimel. Välismaiste mittetulundusühingute jaoks on Eestist annetuste saamine loodud maksunduslikult koormavamaks, piirates annetajate võimalusi teha annetusi välismaistele mittetulundusühingutele ning soodustades maksusoodustustega annetuste tegemist residendist mittetulundusühingutele. Nii annetajatele kui ka välismaistele mittetulundusühingutele pole antud võimalust tõestada, et heategevuslikud ühingud võivad olla objektiivselt kohalike ühingutega samaväärses olukorras, vaid nad välistatakse automaatselt.

Põhimõtteliselt ei ole eelkirjeldatud välismaiste mittetulundusühingute diskrimineeriva kohtlemise probleem vaid Eesti ning Saksamaa oma. Samalaadsed rikkumismenetlused on algatatud näiteks ka Belgia (rikkumismenetlus nr 2005/5062), Iirimaa (rikkumismenetlus nr 2005/2430), Poola (rikkumismenetlus nr 2005/2410) ning Suurbritannia (rikkumismenetlus nr 2005/2281) vastu.

Kohtulahendi C-386/04 (Centro di Musicologia Walter Stauffer) ning kohtujuristi arvamuse C-318/07 (Hein Persche) valguses võib pigem uskuda, et Eesti ei pääse välismaiste, st EL liikmesriigis registreeritud mittetulundusühingute tulumaksukäsitluse korrigeerimisest. Tahaks loota, et võrdne kohtlemine näeb tulevikus jätkuvalt ette heategevuse soodustamist annetuste ning kingituste tegemise kaudu võrdväärselt nii kohalikele kui ka välismaistele mittetulundusühingutele, mitte aga vastupidise tee valimist, kus võrdse kohtlemise saavutamiseks kaotatakse ära ka maksusoodustus kohalikele mittetulundusühingutele tehtavate annetuste osas.



[1] Vastavat tõlgendust maksusoodustuste mitterakendumise kohta välismaistele mittetulundusühingutele tehtavate kingituste ja annetuste osas on kinnitanud ka Maksu- ja Tolliamet oma 3. septembri 2007. a kirjas nr. 9-2/12000-1 Eesti Maksumaksjate Liidu järelepärimisele antud vastuses, viidates, et tulumaksuseadus ei näe ette välismaiste mittetulundusühingute kandmist tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute nimekirja ning residendist juriidiliste isikute poolt mitteresidendist mittetulundusühingule tehtud annetused kuuluvad maksustamisele sõltumata sellest, mis eesmärgil mitteresident saadud raha kasutab.

[2] Detailsemalt on heategevusega seonduvaid maksusoodustusi kirjeldatud 2006. a aprillikuises MaksuMaksjas.

[3] Euroopa Kohtu lahendid on kättesaadavad Euroopa Liidu õigusaktide portaalis EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/et/index.htm.

[4] Vt kohtujuristi arvamust asjas C-318/07 Persche, punktid 27-41.

[5] Vt kohtuotsuse C-386/04 Stauffer punkti 19.

[6] Asutamisvabaduse piiramise kohta erinevate ettevõtlusvormide kasutamise takistamise kaudu loe nt Erki Uustalu. Ettevõtlusvormi valikuvabaduse piiramisest Eestis ehk püsivate tegevuskohtade diskrimineerimisest tulumaksuseaduses. – MaksuMaksja, 2008, nr 5, lk 40-43.

[7] Vt kohtuotsuse punktid 19-20.