Maksumaksja portaal - Töölähetuse ja isikliku sõiduauto hüvitise määruste muutmise ning muudatuste kohaldamise probleemid. Martin Huberg - 2006 > august (nr 8) - EML ajakiri MaksuMaksja
UUDISED LIIDU_INFO LIIKMEINFO TEENUSED KOOLITUS MAKSUINFO MAKSUKÜSIMUSED PARTNERID AJAKIRI POOD SISUJUHT
| Otsing | Sisevõrk |                                                                                                                                                                                                                                              



SmartSection is developed by The SmartFactory (http://www.smartfactory.ca), a division of INBOX Solutions (http://inboxinternational.com)
EML ajakiri MaksuMaksja > 2006 > august (nr 8) > Töölähetuse ja isikliku sõiduauto hüvitise määruste muutmise ning muudatuste kohaldamise probleemid. Martin Huberg
Töölähetuse ja isikliku sõiduauto hüvitise määruste muutmise ning muudatuste kohaldamise probleemid. Martin Huberg

26. juulil 2006 ilmusid Riigi Teatajas nii töö- ja teenistuslähetuse kulude hüvitamise määruste muudatused[1] kui ka uus isikliku sõiduauto töösõitudeks kasutamise eest hüvitise maksmise kord[2]. Kuna muudatused küll jõustusid 29. juulil 2006, kuid neid rakendatakse alates 1. juulist 2006, siis vaatlengi järgnevalt, mida selline määruste rakendamine sisuliselt tähendab, milliseid probleeme see kaasa toob ja kas nii on „ilus“.

Määruste jõustumine

Seadusemuudatused[3], mis tingivad käsitletavate määruste muutmise, jõustusid juba 1. juulil 2006. Seega peaks olema loogiline, et ka valitsus saab omadega õigeks ajaks „valmis“ ja ka rakendusaktides vajalikud muudatused jõustuvad koos nende aluseks oleva õigusnormi muudatustega. Millegipärast järgib valitsus aga tavapärast korda, kus määrusi kehtestatakse tagasiulatuvalt.

Ametnike „tõlgenduse metatasand“

Tegelikult peaks ametnikud ju teadma, et põhiseaduse[4] § 3 koostoimes §-ga 10 välistab õigusaktide tagasiulatuva jõustumise, v.a erandjuhud, kus antakse soodustav akt või tagasiulatuvalt õigusakti rakendamise eesmärk on kaalukam õiguskindlusest.

Seda põhimõtet korratakse Riigi Teataja seaduse[5] (RTS) § 5 lõikes 5, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse, ministri, Vabariigi Valimiskomisjoni ja Eesti Panga presidendi määrus jõustub kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui määruses eneses ei sätestata hilisemat tähtpäeva.

Sama sedastab ka haldusmenetluse seaduse[6] (HMS) § 93 lg 2, mille kohaselt hakkab määrus kehtima (jõustub) kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. Seaduses ettenähtud juhul jõustub määrus käesolevas lõikes sätestatust varem.

Nagu märkisin, avaldati määrused 26. juulil, kuid neid rakendatakse tagasiulatuvalt alates 1. juulist.

Juba üsna pikka aega on valitsusel ja ka rahandusministril kombeks aga toimida sel viisil, et määruses jäetakse otseselt expressis verbis sätestamata määruse jõustumise aeg, kuid märgitakse ära tähtpäev, millest alates õigusakti rakendatakse. Ka elektrooniline Riigi Teataja märgib eraldi ära määruse jõustumise (juhindutakse RTS § 5 lõikest 5 ja HMS § 93 lõikest 2) ja rakendumise (juhindutakse määruse rakendussättest).

Kahjuks ei arvestata siinjuures aga sellega, et RTS § 5 lg 5 ja HMS § 93 lg 2 on suunatud nii õigusakti formaalsele kui ka materiaalsele kehtivusele – st vastav õigusakt peab jõustuma (muutuma kehtivaks) mitte enne kui kolmandal päeval pärast avaldamist ja selle õiguslik toime ei tohi olla ajaliselt varasemaid õigussuhteid muutev. Seega sisuliselt eksitakse mõlema sätte vastu, kuigi formaalselt neid järgitakse[7].

Iseenesest on see konstruktsioon isegi õiguslik perverssus, kui pidada silmas valitsuse määrust nr 164, mis asendab tervikuna varasema määruse, tunnistades §-s 8 eelmise kehtetuks ja sätestades §-s 9 rakendamise ajaks 1. juuli 2006. Sellise määruse puhul tekib tegelikult perioodil 1. juuli – 29. juuli 2006 kahe määruse paralleelse kohaldamise võimalus, kuigi ma ei usu, et ametnikud seda teadvustasid.

Rakendamise eri võimalused

Riigikohus on korduvalt analüüsinud küsimust, kas õigusakte saab tagasiulatuvalt rakendada ja kui saab, siis millise iseloomuga õigusakti saab selliselt rakendada. Põhimõtteliselt võib haldusaktid (määrus on halduse üldakt) oma toime iseloomult jaotada koormavateks ja soodustavateks õigusaktideks (liigituse aluseid on ka teisi, kuid hetkel need meid ei huvita).

Soodustava iseloomuga määrust saab põhimõtteliselt tagasiulatuvalt rakendada. Samuti saab seda rakendada siis, kui õiguslik olustik on muutunud, kuid määrust kui õigust konkretiseerivat haldusakti ei ole kehtetuks tunnistatud[8]. Samuti tuleb seda aspekti arvestada juhul, kui muutev õigusakt jõustatakse tagasiulatuvalt ja varasem regulatsioon on õiguse adressaadi (maksumaksja) jaoks soodsam. Koormava iseloomuga õigusakti tagasiulatuv rakendamine on üldjuhul välistatud[9].

Antud juhul tähendab see siis seda, et perioodil 1. juuli – 29. juuli 2006 on kahe määruse paralleelse kohaldamise võimalus. Juhul, kui varasem määrus on mingis osas soodsam kui uus määrus, siis rakendatakse kuni 29. juulini 2006 vana määrust (või eelmist redaktsiooni töö- ja teenistuslähetuse puhul).

Konkreetse näite saan tuua valitsuse määruse nr 163 § 1 p 3 puhul, mis sätestab uue põhimõtte. Selle kohaselt arvestatakse majutuskulude piirmäära iga ööpäeva kohta eraldi. Varasem redaktsioon võimaldas summaarset arvestust kogu lähetuse kohta. Seega on varasem regulatsioon soodsam ja seda tulebki kohaldada[10].

Õiguslik reguleerimatus

Lisaks eelpool tõstatatud küsimustele peaks ametnikud arvestama sellega, et selline määrusandlus ei ole põhiseadusevastane mitte üksnes selles osas, et määrusi rakendatakse tagasiulatuvalt. Osaliselt ei saanud seaduses sätestatud norme täidesaatva võimu tegevusetuse tõttu ka rakendada.

Riigikohus rõhutas, et delegatsiooninorm ei ole mitte üksnes täidesaatva võimu volitus rakendusakti kehtestamiseks, vaid oma olemuselt kohustus vastav akt anda. Seaduse rakendamine võib osutuda võimatuks, kui seadusandja poolt vajalikuks peetud määrust pole kehtestatud[11].

Just selline tulemus saavutati TuMS § 13 lg 3 p 21 alusel antava rakendusnormi kehtestamata jätmisega. Selle sätte alusel saab teatud juhtudel täiendavalt nn autokompensatsiooni maksta puudega inimesele kodust tööle ja tagasi sõitmise kulude katteks. Probleem tekkis sellest, et nimetatud hüvitise maksmiseks vajalik kord ja piirmäärad jäid õigeaegselt kehtestamata. Olukord olnuks teine, kui tegemist oleks otseselt tööandja kasuks tehtavate kulude hüvitamisega. Sellisel juhul saanuks kõik mõistlikud kulud maksuvabalt hüvitada. Tegemist on aga selliste kulutustega, mida nende hüvitamisel tööandja poolt loetakse üldjuhul erisoodustuseks. Seega oli soodustava sätte rakendamiseks tingimata vajalik kehtestada ka rakendamise kord ja piirmäärad.

Tegelikult viitab § 13 lg 3 p 21 küll sama lõike punktis 2 nimetatud tingimustele ja piirmääradele, millest võiks järeldada, et täiendava regulatsiooni kehtestamise vajadus puudub, kuid lähtudes just nendest põhjendustest, mis ilma täiendava maksuvabastuse aluse olemasoluta loevad sellise väljamakse erisoodustuseks, ei pea ma mõistlikuks maksuvabastuse rakendamist ilma konkretiseeriva normita. TuMS § 13 lg 3 p 2 näeb samuti ette vajaduse rakendusakti andmiseks, seega on loogiline, et TuMS § 13 lg 3 p 21 sätestab viite kaudu lihtsalt delegatsiooninormi. Antud juhul võib määrust kohaldada tagasiulatuvalt ning maksta tagantjärgi vastav hüvitis välja.

Mida veel soovitada

Kui mõnel maksumaksjal tekib maksuhalduriga vaidlus artiklis tõstatatud küsimuste osas, siis tasub kindlasti pöörduda EML poole. Ega enne midagi ei õpita, kui 9 korda on pead vastu seina pekstud, 10. korral on ehk müüris piisavalt suur auk ja „koalitsiooni kõrvad jäävad müürile“.

Martin Huberg

EML vanemjurist, MM õigustoimetaja


[1] Vabariigi Valitsuse 14.07.2006 määrus nr 163 „Vabariigi Valitsuse „22. detsembri 2000. a määruse nr 453 „Töölähetuse kulude hüvitiste ja päevaraha määrad ning nende maksmise tingimused ja kord“ ning Vabariigi Valitsuse 28. märtsi 2001. a määruse nr 108 „Teenistuslähetuse kulude hüvitamise ja päevaraha maksmise tingimused, ulatus ja kord“ muutmine“. – RT I 2006, 34, 264.

[2] Vabariigi Valitsuse 14.07.2006 määrus nr 164 „Isikliku sõiduauto teenistus-, töö- ja ametisõitudeks kasutamise kulude hüvitise maksmise tingimused ja piirmäärad“. – RT I 2006, 34, 265.

[3] Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse, hasartmängumaksu seaduse ja krediidiasutuste seaduse muutmise seadus. – RT I 2006, 28, 208. Vt seadusemuudatuste kohta Martin Huberg. Mariliis Kannukene. Vastuvõetud tulumaksumuudatused. – MaksuMaksja, 2006, nr 6/7, lk 58–60.

[4] Eesti Vabariigi põhiseadus. – RT 1992, 26, 349; RT I 2003, 64, 426. Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus. – RT I 2003, 64, 429.

[5] RT I 1999, 10, 155; 2005, 32, 237.

[6] RT I 2001, 58, 354; 2005, 39, 308.

[7] Kui me räägime õigusakti tagasiulatuvast jõust, siis see saab olla retroaktiivne (ehtne) või retrospektiivne (ebaehtne). Ehtsa tagasiulatuva mõju korral laieneb normi kehtivus normi jõustumisele eelnevale perioodile. Ebaehtsa tagasiulatuva toime korral mõjutab uus õigusnorm õigussuhteid, mis tekkisid enne normi jõustumist ja kehtivad jätkuvalt ka uue normi kehtivuse ajal. Reeglina on piiratud vaid ehtsa tagasiulatuva mõjuga sätete kehtestamine. Antud juhul on tegemist ehtsa tagasiulatuva jõuga materiaalses mõttes. Vt selle kohta Lasse Lehis. Tulumaksuseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tartu: OÜ Casus, 2000, lk 1124.

[8] Kui delegatsiooninorm ise on kehtetuks tunnistatud, siis muutub ka selle alusel antud halduse üldakt kehtetuks (vt HMS § 93 lg 1). Varem selline olukord reguleeritud ei olnud ja haldusakti andja pidi ise eraldiseisva haldusaktiga varasema haldusakti kehtetuks tunnistama. Osaliselt sellest ka järeldus, et teatud juhtudel pidi maksumaksja usalduse kaitse huvides sellist seadusliku aluseta haldusakti, kui see oli soodustava iseloomuga, siiski kohaldama. Kuigi HMS § 93 lg 1 expressis verbis viitab, et selline õigusakt muutub kehtetuks, saab minu arvates seda haldusakti siiski kohaldada, kui kehtestatakse uus delegatsiooninorm, uut määrust ei kehtestata ja varasem määrus on maksumaksja jaoks soodustava iseloomuga. Seega peaks varasem Riigikohtu seisukoht selles osas siiski kohaldatav olema ka pärast haldusmenetluse seaduse jõustumist. Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.05.2000 otsust nr 3-4-1-5-2000 (RT III 2000, 13, 140).

[9] Vt selle teema kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.05.2000 otsust nr 3-4-1-5-2000 (RT III 2000, 13, 140).

[10] Vt selle kohta Lasse Lehis. Tulumaksuseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tartu: OÜ Casus, 2000, lk 206, joonealune märkus nr 73. Vt ka seda teemat ning sellega seonduvat analoogiat Mariliis Kannukene. Kas sõiduautokompensatsiooni arvestus on summaarne. – MaksuMaksja, 2006, nr 3, lk 40–42.

[11] Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.05.2000 otsust nr 3-4-1-5-2000 (RT III 2000, 13, 140).

  Print article Send article

| EML © 2006 - 2019 | info@maksumaksjad.ee | Ahtri 6a, 10151 TALLINN | Kontakt |    Laadi alla EML logo